Почему соблюдение требований ФАТФ подрывает гражданское общество Казахстана, а не терроризм

Быстрый куиз.

Сколько некоммерческих, неправительственных организаций в Казахстане когда-либо обвинялись в финансировании терроризма или отмывании денег от транснациональной наркоторговли?

Насколько нам известно, ни одна.

Тогда почему многие представители гражданского общества в Казахстане и соседних странах Центральной Азии озадачены тем, что их регулируют так, будто они виновны?

Это не преувеличение.

Чтобы понять, что происходит, нужно понять одну ключевую аббревиатуру: FATF (ФАТФ) – Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (Financial Action Task Force).

Эта международная инициатива была создана странами G7 в конце 1980-х годов в разгар борьбы с мощным и, казалось бы, неудержимым международным наркобизнесом. Позже, после событий 11 сентября, те же инструменты были использованы для борьбы с финансированием терроризма.

В центре механизма ФАТФ список из 40 стандартов, которые страны-участники обязаны внедрить. Эти стандарты включают в себя должную осмотрительность, финансовую прозрачность, санкций и межгосударственное сотрудничество.

Для контроля за соблюдением стандартов региональные структуры, связанные с ФАТФ, оценивают страны на выполнение своих обязательств. Постоянный секретариат FATF размещается в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в Париже.

Один из этих 40 стандартов – Рекомендация 8. Она касается исключительно некоммерческих организаций (НПО). Вкратце, рекомендация требует от правительств принимать меры, чтобы не допустить использования НПО для финансирования терроризма.

Формулировка рекомендации ясно показывает, что её авторы осознавали риск злоупотреблений со стороны отдельных государств. Поэтому они использовали чёткий и недвусмысленный язык:

«Страны должны применять целевые, пропорциональные и риск-ориентированные меры, не нарушая и не препятствуя законной деятельности НКО».

В Казахстане не соблюдаются ни смысл, ни дух этой формулировки. И дело не в некомпетентности или небрежности. Это выглядит как целенаправленная попытка ограничить независимые голоса под видом соблюдения международных норм.

Основное беспокойство гражданского общества заключается в том, что многие международные партнёры об этом знают, однако просто пожимают плечами, не желая создавать неудобств.

Рекомендация 8 гласит, что только те НПО, которые признаны подверженными риску, должны контролироваться усиленно. Казахстан же по умолчанию считает подозрительным весь сектор. Это противоположно риск-ориентированному подходу.

Правительство требует, чтобы все НПО, независимо от размера, вида деятельности или уровня риска, ежегодно подавали многочисленные формы отчётности. Это несоразмерно и нарушает принцип целевого регулирования.

В 2016 году власти обязали организаций, получающих иностранное финансирование, быть в публичном реестре. Очевидная цель – это создать социальное и политическое клеймо и подорвать легитимную деятельность НПО.

Существует старая пословица: «Дурное слово, что смола: пристанет — не отлепится».

Если формулировки Рекомендации 8 недостаточно, то сопровождающее пояснение разъясняет ещё более категорично: действия в соответствии с рекомендацией «должны, насколько это разумно возможно, минимизировать негативное влияние на невинных и легитимных бенефициаров деятельности НПО».

НКО в Казахстане не раз сообщали о проверках, штрафах и угрозах приостановки деятельности. Иногда им без объяснения причин блокировали банковские счета. Эти карательные меры, применяемые ко всему сектору, противоположны «целевому» надзору. Они создают атмосферу страха и давления.

Можно было бы понять такую жёсткость, если бы она привела к раскрытию террористических заговоров или задержанию крупных наркобаронов, но о таких случаях нам ничего не известно. 

Даже Национальная оценка рисков Казахстана за 2021 год, подготовленная самим государством, признаёт, что НПО не замешаны в финансировании терроризма. Другими словами, государственные данные подтверждают то, что давно утверждает гражданское общество: некоммерческий сектор не представляет реальной угрозы.

Это делает логику ограничений не только жёсткой, но и абсолютно несостоятельной. Это политика, построенная на отсутствии доказательств.

Это даже иронично: Казахстан вместо снижения рисков, возможно, их сам создаёт.

Обязывая НПО пробираться сквозь дебри бюрократии под угрозой санкций, правительство фактически толкает их в серую зону: им приходится либо приостанавливать деятельность, либо работать неформально, то есть с юридическими рисками.

Эта практика подрывает правовую определённость в целом. Она даёт сигнал, что правила могут применяться произвольно, изменяться или игнорироваться. Это подрывает доверие инвесторов и, как следствие, вредит экономической устойчивости Казахстана.

Гражданское общество не закрывает глаза на реальные угрозы терроризма и транснациональной преступности. Но борьба с этими угрозами требует более строгого и основанного на доказательствах подхода при оценке рисков.

Именно таков смысл Рекомендации 8 FATF, призывающей государства к риск-ориентированному подходу.

Это означает:

• оценивать угрозы на основе подтверждённых данных, а не предположений;
  
• применять меры регулирования только к тем НПО, которые действительно уязвимы к злоупотреблениям;
  
• гарантировать, что регулирование не мешает законной деятельности остального сектора;
  
• открыто и конструктивно взаимодействовать с гражданским обществом при формировании таких политик.

Суть риск-ориентированного подхода лежит в разумной избирательности: сосредоточить надзор там, где есть реальная угроза, а не прибегать к всеобщему контролю.

Казахстан делает многое неправильно: оценки рисков поверхностны и не публикуются, НПО исключены из обсуждений, действующие правила универсальны, нет механизма обжалования ограничений.

Реализация политик, которые лишь на словах соответствуют международным стандартам, но на деле служат подавлению гражданского общества, — это не ошибка. Это сознательное злоупотребление.

Мягко говоря, гражданское общество в Казахстане сейчас переживает тяжёлые времена. Финансирование сокращается, давление усиливается.

Но оно не может просто смириться с этим.

Необходимо внимательно отслеживать разрабатываемое законодательство и документировать нарушения и злоупотребление.

Да, на практике ФАТФ предоставляет инструменты и предлоги для репрессий. Но в то же время – и платформу для подотчётности.

Во время оценочных раундов независимые эксперты и НПО могут подавать альтернативные доклады с иным взглядом на ситуацию. Эти отчёты важны. Они влияют на то, как оценивается соответствие Казахстана стандартам. И они дают международному сообществу шанс (если оно готово) привлекать правительства к ответственности не только за формальные «галочки», но и за соблюдение прав.

Работая с международными структурами, такими как ООН, ОБСЕ и Глобальная коалиция НПО по FATF, гражданские активисты могут оказать неоценимую услугу.

И, разумеется, помощь должна быть взаимной. Независимым правозащитникам, действующим под давлением, нужна вся возможная поддержка от международных партнёров Казахстана.

Это касается и публичной солидарности, и ресурсов. Без адекватной поддержки даже самые принципиальные организации не выдержат продолжительного давления.

Гражданское общество не может защищать демократическое пространство, опираясь лишь на моральную правоту.

Айда Айдаркулова – исполнительный директор CAPS Unlock и правозащитница с более чем 20-летним опытом работы в гражданском секторе.